Legge di bilancio: una breve guida per orientarsi nel complesso iter di elaborazione e approvazione

Il 29 settembre il Consiglio dei ministri ha approvato la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (Nadef) del 2021. Il Nadef contiene l'indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa. Si tratta pertanto di un documento assai rilevante per comprendere il quadro complessivo degli interventi previsti nella prossima legge di bilancio. Qui una prima analisi del Nadef 2021 e sulle ricadute sui settori della conoscenza.

Al fine di dare uno strumento orientativo delle complesse procedure in atto, forniamo una breve sintesi delle fasi più significative che riguardano l’elaborazione e l’approvazione del bilancio dello Stato.

In premessa occorre ricordare come l’intera procedura sia fortemente influenzata dagli strumenti di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri individuati dall’Unione Europea ed in particolare dal cosiddetto Semestre europeo introdotto nel 2011.

La fase di elaborazione della legge di bilancio si avvia con la presentazione da parte del governo al parlamento del Documento di Economia e Finanza (Def) entro il 10 aprile (Legge 196/09 art. 7 comma 2 lettera a). Il Def 2021 è stato approvato il 15 aprile 2021. Il documento contiene, tra l’altro, gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo, le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici complessivi.

Ricordiamo che all’indomani dello scoppio dell’emergenza pandemica, la Commissione e il Consiglio hanno concordato sulla necessità di attivare la clausola di salvaguardia generale (CSG) contenuta nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, per affrontare la situazione senza precedenti causata dal Covid-19. In particolare "in caso di grave recessione economica della zona euro o dell’intera Unione, gli Stati membri possono essere autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento all’obiettivo di bilancio a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa". (Regolamento europeo n. 1466/97). La clausola di salvaguardia generale attivata nel marzo 2020 rimarrà in vigore anche il 2021 e 2022. L’attivazione della CSG ha permesso agli Stati membri di deviare temporaneamente dal loro percorso di avvicinamento all’obbiettivo di bilancio a medio termine (OMT), a condizione che la sostenibilità di bilancio nel medio termine non fosse compromessa

Le previsioni del governo sono validate dall’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb), un organismo indipendente istituito in applicazione del Regolamento europeo 473/2013. I due rami del parlamento esaminano il DEF ed entro il mese di aprile approvano una risoluzione che impegna il governo a dare attuazione a quanto previsto dallo stesso documento.

Ordinariamente entro il 30 aprile la prima e la terza parte del DEF (Programma di Stabilità e il Programma Nazionale di Riforma) vengono inviati dal governo al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea. Per il 2021 tenuto conto che l’Italia ha presentato alla Commissione Europea il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il Governo ha scelto di avvalersi della possibilità di inglobarvi il Programma Nazionale di Riforma (PNR), come previsto dal Regolamento istitutivo del Dispositivo di Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility - RRF). Pertanto, il Programma Nazionale di Riforma non è stato presentato separatamente, ma è stato sostituito da una trattazione riguardante le riforme all’interno del PNRR.

Nel mese di giugno:

• il Consiglio dell'UE discute le proposte di raccomandazioni specifiche per paese e adotta la loro versione definitiva
• Il Consiglio europeo approva la versione definitiva delle raccomandazioni.

Per il 2021 si fa riferimento alle Raccomandazioni (CSR) rivolte all’Italia nel 2019 e nel 2020. Le CSR indirizzate all’Italia nel 2021 riguardano in particolare la politica fiscale e sono di carattere qualitativo.

Entro il 27 settembre (per il 2021 entro il 29 settembre) sulla base delle Raccomandazioni dell’UE e di eventuali variazioni economiche, il governo presenta al Parlamento la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (Nadef). Il documento contiene, tra l’altro, l'eventuale aggiornamento:

• degli obiettivi programmatici al fine di stabilirne una diversa articolazione
• delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento.

Le camere approvano una nuova risoluzione in tempo utile affinché il governo possa adottare il Documento Programmatico di Bilancio (Dpb) da trasmettere entro il 15 ottobre alla Commissione Europea e all’Eurogruppo, oltre che al Parlamento. Entro il 30 novembre la Commissione europea adotta un parere su tale documento.

Entro il 20 ottobre il governo presenta al parlamento il disegno di legge di bilancio che contiene la manovra triennale di finanza pubblica. Fino al 2016 il governo presentava due testi: la legge di bilancio, contenente un bilancio di previsione a legislazione vigente, e la legge di stabilità (precedentemente denominata legge finanziaria), contenente le riforme. A partire dalla legge di bilancio per il triennio 2017-2019 il governo presenta un solo disegno di legge articolato in due sezioni. La Sezione I, dedicata alle riforme, definisce il quadro di riferimento finanziario e contiene le misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati nel DEF (e nella Nota di aggiornamento al DEF). La sezione II deve esporre gli stanziamenti complessivi dando evidenza agli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I.

La legge di bilancio deve essere tassativamente approvata dal parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno. In caso contrario vi è il passaggio all’esercizio provvisorio.

Entro il mese di gennaio, il governo può presentare eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

Infine, entro il 30 giugno il governo presenta:

• il Disegno di Legge concernente il Rendiconto generale dello Stato relativo all’anno precedente. Attraverso questo strumento il Governo adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria a chiusura dell’anno finanziario;
• il Disegno di Legge sull’assestamento di bilancio che consente un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto l’anno precedente. Quindi sono eventualmente aggiornate le stime delle entrate, adeguate le spese per esigenze sopravvenute, determinate le autorizzazioni di pagamento alla luce dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

Il rendiconto 2020 e l’assestamento 2021 sono stati approvati dal Parlamento nelle scorse settimane e saranno a breve pubblicati in Gazzetta Ufficiale.