V Commissione-Sentao-Dibattito e pareri

Schema di decreto legislativo recante la definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione (n. 303)
(Osservazioni alla 7a Commissione. Seguito e conclusione dell'esame. Osservazioni favorevoli con rilievi e proposte di modifica)

Riprende l'esame sospeso nella seduta pomeridiana di ieri.

Il senatore TAROLLI (UDC) illustra uno schema di parere volto a recepire le considerazioni emerse dal dibattito (allegato al resoconto della seduta odierna).

Il senatore CADDEO (DS-U), pur riconoscendo che la proposta del relatore tiene comunque conto dei rilievi emersi dal dibattito svolto, tuttavia, rileva che le innovazione procedurali introdotte di recente, in occasione delle leggi delega di riforma, per ovviare alle questioni di carattere finanziario, non si dimostrano efficaci ai fini del controllo della spesa in quanto il Governo non intende pienamente rispettarle. Anche la proposta del relatore non ottempera al dettato della legge delega perché comunque prevede il rinvio dell'attuazione della generalizzazione dell'offerta formativa mediante l'emanazione di ulteriori decreti legislativi, mentre sarebbe stato più corretto prevedere la suddetta attuazione in altri decreti legislativi avendo previamente predisposto la copertura finanziaria nelle prossime leggi finanziarie.
Sottolinea, inoltre, che vi sono ulteriori profili critici rispetto a quelli connessi al rapporto tra legge delega e decreto delegato già illustrati. In particolare, nell'articolo 1 si tratta il tema della generalizzazione dell'offerta formativa rinviandone in futuro l'attuazione ed, in tal modo, non ponendo il Parlamento in condizioni di verificare la congruità degli oneri recati dalla norma rispetto alle risorse necessarie; in merito all'articolo 2, fa presente che viene prevista l'anticipazione delle iscrizioni dei bambini alla scuola dell'infanzia peraltro già vigente per l'anno in corso senza prevedere una copertura delle spese che finiranno per essere poste a carico dei Comuni; nell'articolo 3 sono invece indicate attività educative per la scuola dell'infanzia che comportano ore aggiuntive di insegnamento il cui onere sarà sostenuto dai bilanci scolastici stessi; anche l'articolo 5 modifica le finalità della scuola primaria ponendo particolare enfasi agli obiettivi dell'alfabetizzazione sia nella lingua inglese che informatica senza tuttavia prevedere adeguati stanziamenti aggiuntivi; dall'articolo 6, concernente l'iscrizione anticipata alla scuola primaria, deriveranno costi aggiuntivi che non sono stati quantificati; per l'organizzazione delle attività didattiche della scuola primaria, prevista dall'articolo 7, non sono stanziate risorse per il tempo pieno e tale rilievo costituisce una lacuna molto rilevante del provvedimento in esame, in quanto si aggiunge alla già drastica situazione finanziaria in cui versano le istituzioni scolastiche; nell'articolo 12, infine, viene stabilita una gradualità nell'attuazione della generalizzazione dell'offerta formativa attraverso risorse che non esistono.
Da tali considerazioni ne deriva l'ovvia conclusione che il provvedimento pone spese programmatiche a carico degli ordinari stanziamenti di bilancio creando un serio pregiudizio alle finanze pubbliche. Anche le innovazioni introdotte nelle più recenti esperienze di leggi delega, volte comunque a consentire un rispetto sostanziale del dettato costituzionale relativo all'articolo 81, si sta rivelando inefficace in quanto espropria il Parlamento delle proprie prerogative differendo nel tempo, senza però un'analoga efficacia, il controllo sul rispetto dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa, che fino alla scorsa legislatura era stato invece effettuato al momento dell'emanazione della legge delega. Ciò determina conseguenze gravi, in primo luogo, nei rapporti tra Parlamento e Governo, ma soprattutto tra Parlamento e cittadini. Sotto quest'ultimo profilo, denuncia il rischio concreto che la domanda formativa delle famiglie possa essere fortemente differenziata sul territorio nazionale, in relazione al differente volume di risorse destinate a ciascuna regione all'istruzione ed alla differente dotazione economica degli enti locali. Ciò determinerà a suo giudizio lacerazioni profonde al tessuto sociale e nella coesione territoriale del Paese.
In ragione della gravità di tali profili, ritiene doveroso che la Commissione evidenzi le questioni inerenti ai suddetti profili critici del provvedimento.

Interviene, quindi, il senatore MICHELINI (Aut) per rilevare, dopo aver dichiarato di condividere le considerazioni svolte dal senatore Caddeo, l'incompletezza della formulazione dell'articolo 15 del provvedimento in esame rispetto ai criteri delle delega.
Fa presente, inoltre, che nella giornata di ieri la 7a Commissione ha reso il prescritto parere senza tener conto, in alcun modo, di indicazioni che vadano nella direzione delle proposte di modifica dello schema illustrate dal relatore. Ritiene pertanto che sarebbe opportuno trovare uno strumento idoneo per rappresentare tali rilievi al Governo dal momento che essi non sono stati recepiti nel parere della Commissione di merito.

Prende quindi la parola il presidente AZZOLLINI in replica alle osservazioni da ultimo esposte dal senatore Michelini, rilevando che la Commissione bilancio dovrebbe rendere utilmente il parere sia in quanto esso potrebbe essere allegato al parere reso dalla Commissione di merito per la trasmissione alla Presidenza del Senato, sia in quanto nella stessa legge delega (legge n. 53 del 2003) viene data particolare enfasi al ruolo consultivo delle Commissioni competenti per le conseguenze di carattere finanziario. Preannuncia altresì l'impegno ad adottare le necessarie iniziative affinché al parere reso dalla Commissione bilancio venga dato adeguato seguito.

Il senatore MORANDO (DS-U) fa presente che il problema sollevato dal senatore Michelini è risolto soltanto in misura parziale dalle considerazioni testé svolte dal presidente Azzollini. A tal proposito, rileva che l'espressione del parere da parte della 7a Commissione antecedentemente all'espressione del parere della Commissione bilancio rappresenta una palese violazione dell'articolo 81 della Costituzione. Infatti, dal momento che è stata introdotta una procedura innovativa già più volte richiamata nel dibattito secondo cui la legge delega stessa subordinava l'emanazione dei decreti attuativi allo stanziamento, nella legge finanziaria, delle occorrenti risorse, risulta evidente che il parere della Commissione bilancio sui decreti attuativi è, in questo caso, necessario per certificare alla Commissione di merito l'esistenza di risorse sufficienti previamente stanziate nella manovra di bilancio. In altre parole, tenuto conto della procedura anzidetta, il ruolo svolto dal parere della Commissione bilancio assume una valenza nuova rispetto al passato, in quanto rappresenta il momento in cui viene concretamente svolto quel controllo di conformità al dettato costituzionale dell'articolo 81 che precedentemente avveniva al momento della approvazione della legge delega ed ora è stato differito all'adozione dei decreti legislativi. In conclusione, senza una pronuncia della Commissione competente per le conseguenze di carattere finanziario, non è possibile stabilire se siano stati assolti gli obblighi di copertura finanziaria del decreto legislativo. Pertanto, l'espressione del parere da parte della Commissione di merito senza aver previamente acquisito quello della 5a Commissione rappresenta nei fatti un'elusione delle norme concernenti le prerogative e le competenze della Commissione bilancio stessa. Tali rilievi sollevano forti perplessità non solo in relazione al caso in esame ma anche e soprattutto in quanto costituisce un pericoloso precedente per le altre prossime occasioni nelle quali la Commissione bilancio sarà chiamata ad esprimere pareri "rafforzati" in ottemperanza ad altre leggi di delega che hanno stabilito procedure analoghe a quelle del provvedimento in esame.
Per quanto concerne, invece, i contenuti della proposta di parere formulata dal relatore, riconosce che essa si propone di risolvere alcuni punti fondamentali del provvedimento in esame. Ne consegue che il Governo, qualora intendesse rispettare le indicazioni derivanti dal parere reso dalla Commissione, dovrebbe eliminare dal testo le norme relative alla generalizzazione dell'offerta formativa, dal momento che queste dovranno trovare sede in successivi decreti legislativi. Inoltre, anche la clausola di copertura degli oneri connessi all'anticipazione dell'iscrizione alla scuola dell'infanzia ed alla scuola primaria dovrà essere modificata, introducendo un meccanismo di modulazione delle date di anticipazione suddette, al fine di consentire annualmente il rispetto del tetto di spesa. Modifiche così significative rendono ancora più problematica la questione previamente affrontata, relativa al fatto che la Commissione di merito ha già reso il proprio parere, in quanto sarebbe stato istituzionalmente più corretto che i rilievi della Commissione bilancio fossero stati recepiti nel parere reso dalla 7a Commissione.
A conforto poi della fondatezza dei rilievi critici dal punto di vista finanziario sollevati dagli intervenuti nel dibattito rileva alcune palesi ammissioni contenute nella documentazione consegnata dal sottosegretario Vegas (pubblicata in allegato al resoconto di ieri). In particolare, nella nota elaborata dalla Ragioneria generale dello Stato, relativamente alla modulazione degli ingressi anticipati al primo anno della scuola primaria, viene esplicitamente affermato che le iniziativa necessarie per la verifica della congruità dei fondi stanziati nella legge n. 53 citata, per la copertura degli oneri connessi agli ingressi anticipati dei bambini nella scuola primaria a decorrere dall'anno scolastico 2003-2004, sono tuttora in corso, mentre le norme in questione stanno già svolgendo i propri effetti finanziari. Ancora più suggestive appaiono le osservazioni relative al meccanismo di graduazione degli ingressi anticipati allorquando si afferma tautologicamente che, pur non essendo richiamato un meccanismo di graduazione suddetto nel decreto legislativo in titolo, è comunque vigente il disposto dell'articolo 7, comma 5, della legge delega. Anche altri passaggi della documentazione elaborata dall'ufficio legislativo del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca rappresentano altrettante candide ammissioni della fondatezza dei rilievi formulati dalla Commissione bilancio, soprattutto in relazione all'alfabetizzazione sia nella lingua inglese che informatica, allorché si afferma che l'intervento formativo potrà essere realizzato gradualmente in attesa di formare le risorse necessarie per la copertura del cento per cento del fabbisogno delle classi (al riguardo vengono altresì indicate le percentuali di copertura dei suddetti obiettivi in relazione all'attuale disponibilità di docenti esistenti).
In merito al parere proposto dal relatore ribadisce che, pur non condividendone completamente il tenore, risolve alcuni punti critici fondamentali del provvedimento. Tuttavia, preannuncia il proprio voto contrario sulla proposta del relatore, in quanto sussiste una contraddizione in termini tra le condizioni poste sull'articolo 6 ed il presupposto relativo agli articoli 13, comma 2, e 14; tali ultimi articoli, come segnalato dal Servizio del bilancio, presentano infatti gli stessi problemi del citato articolo 6.
In conclusione, preso comunque atto delle incisive proposte di modifica rispetto al testo in esame proposte dal relatore, esprime forti preoccupazioni sulla possibilità che il Governo rielabori un testo che, per coerenza, dovrebbe essere radicalmente diverso da quello in questione, prima della definitiva approvazione da parte del Consiglio dei Ministri. Evidenzia inoltre che, se le condizioni indicate nella proposta di parere non verranno rispettate in sede di emanazione definitiva del decreto legislativo, si verificherà una patente violazione dell'articolo 81 della Costituzione e preannuncia che, in tal caso, i rappresentanti dell'opposizione intraprenderanno le opportune iniziative. Esprime, infine, forti preoccupazioni sulla scarsa sensibilità dimostrata dalla maggioranza e dalla Commissione di merito sul valore sostanziale del parere della Commissione bilancio nei casi di attuazione di quelle deleghe per le quali è previsto un parere "rafforzato" delle Commissioni competenti per le questioni finanziarie, considerato anche che il caso in esame rappresenta la prima applicazione pratica di procedure nuove a cui seguiranno ulteriori analoghi provvedimenti.

Il senatore GIARETTA (Mar-DL-U), dopo essersi associato alle puntuali ed argomentate valutazioni svolte nei precedenti interventi, rileva che il caso in esame rappresenta una manifesta dimostrazione della sfortunata scelta di differire, alla fase di attuazione delle deleghe, quel controllo parlamentare che invece dovrebbe essere più correttamente svolto nella fase di approvazione delle leggi delega. Come già ampiamente argomentato, si è in presenza di uno schema di decreto che non rispetta le garanzie procedurali indicate nella legge n. 53 citata, a suo tempo introdotte per consentire il sostanziale rispetto dell'articolo 81 della Costituzione. Ne consegue che gli esiti dell'insuccesso delle nuove procedure introdotte saranno, alternativamente, quelli di mantenere di fatto inattuati alcuni diritti dei cittadini in materia di istruzione, ovvero quello di determinare un grave pregiudizio delle finanze pubbliche.
Rileva, comunque, l'indifferibile esigenza di ricondurre, anche per i casi che si presenteranno nel prossimo futuro, la procedura di espressione dei pareri "rafforzati" a quella indicata nelle leggi di delega.

Il presidente AZZOLLINI, riconoscendo la fondatezza di alcune osservazioni svolte dal dibattito, preannuncia che adotterà le necessarie iniziative affinché possa essere congruamente rispettato, anche in futuro, il rilievo che assume il parere "rafforzato" reso dalla Commissione bilancio sugli schemi attuativi di deleghe analoghe.

Il senatore TAROLLI (UDC), dopo aver espresso parole di apprezzamento per i contributi offerti nel dibattito, dichiara di condividere alcune preoccupazioni segnalate dagli intervenuti, sebbene il tenore del parere fornisca ampie assicurazioni sulla validità della determinazione che la Commissione deve assumere.
Sulla scorta di alcune perplessità relative alla proposta di parere, preannuncia una riformulazione della precedente proposta di parere al fine di espungere dal presupposto ivi indicato i riferimenti agli articoli 13 e 14. Illustra, pertanto, la nuova proposta di parere (pubblicata in allegato al resoconto dell'odierna seduta).

Dopo aver acquisito l'avviso favorevole del rappresentante del GOVERNO, la Sottocommissione approva la nuova proposta di parere formulata dal relatore.

SCHEMA DI OSSERVAZIONI SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 303 PROPOSTO DAL RELATORE TAROLLI

La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato lo schema di decreto in titolo, nel presupposto che non derivino effetti finanziari dall'articolo 13, comma 2 e dall'articolo 14 concernenti, rispettivamente, l'avvio delle classi della scuola primaria e delle classi della scuola secondaria, e dalla possibilità di stipulare contratti di prestazione d'opera, di cui agli articoli 7, comma 4, e 10, comma 4, esprime, per quanto di propria competenza, osservazioni favorevoli a condizione di introdurre le seguenti modificazioni:
- riformulare gli articoli 1, comma 2, e 12, comma 2, nel senso di prevedere che la generalizzazione dell'offerta formativa e la possibilità di frequenza della scuola dell'infanzia sia assicurata attraverso ulteriori decreti legislativi di cui all'articolo 1 della legge n. 53 del 2003, nel rispetto del meccanismo di copertura finanziaria definito dall'articolo 7 della citata legge n. 53 del 2003, che al comma 8 prevede che i decreti legislativi la cui attuazione determini nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica siano emanati solo successivamente all'entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie;
- prevedere forme di modulazione delle anticipazioni delle iscrizioni di cui agli articoli 2 e 6 che si estendano anche oltre il triennio 2004-2006, richiamato dalle disposizioni transitorie di cui agli articoli 12, comma 1, e 13, comma 1, in relazione all'esigenza di assicurare il rispetto dei limiti di spesa indicati dall'articolo 15.

OSSERVAZIONI SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 303 APPROVATE DALLA COMMISSIONE

La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato lo schema di decreto in titolo, nel presupposto che non derivino effetti finanziari per il bilancio dello Stato dalla possibilità di stipulare contratti di prestazione d'opera, di cui agli articoli 7, comma 4, e 10, comma 4, esprime, per quanto di propria competenza, osservazioni favorevoli a condizione di introdurre le seguenti modificazioni:
- riformulare gli articoli 1, comma 2, e 12, comma 2, nel senso di prevedere che la generalizzazione dell'offerta formativa e la possibilità di frequenza della scuola dell'infanzia sia assicurata attraverso ulteriori decreti legislativi di cui all'articolo 1 della legge n. 53 del 2003, nel rispetto del meccanismo di copertura finanziaria definito dall'articolo 7 della citata legge n. 53 del 2003, che al comma 8 prevede che i decreti legislativi la cui attuazione determini nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica siano emanati solo successivamente all'entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie;
- prevedere forme di modulazione delle anticipazioni delle iscrizioni di cui agli articoli 2 e 6 che si estendano anche oltre il triennio 2004-2006, richiamato dalle disposizioni transitorie di cui agli articoli 12, comma 1, e 13, comma 1, in relazione all'esigenza di assicurare il rispetto dei limiti di spesa indicati dall'articolo 15.