ScuolaOggi: La dismissione della scuola pubblica: i Comuni non ci stanno

La crisi economica che sta attraversando il mondo e le misure che gli Stati vanno adottando per fronteggiarla stanno producendo effetti di grande rilievo nelle politiche della spesa pubblica del nostro Paese. Tali politiche rimettono oggi in discussione pesantemente il modello di welfare universale (diritti che scaturiscono dalla cittadinanza e non dalla professione o dal bisogno) e penalizzano in particolare le istituzioni più vicine ai cittadini.

La necessità di reperire risorse per finanziare interventi straordinari in diversi settori dell’economia si sommano, in particolare per i Comuni, alla diminuzione dei trasferimenti statali che, nella logica della graduale attuazione del federalismo sancito dalla modifica al Titolo V della Costituzione, avrebbe dovuto essere accompagnata da una redistribuzione delle entrate fiscali a favore dei soggetti istituzionali interessati dal trasferimento di nuove funzioni e compiti, e cioè le Regioni, le Province ed i Comuni.

Tale redistribuzione, il cosiddetto federalismo fiscale, non è ancora avvenuta compiutamente mentre non sono poche le scelte governative che hanno prodotto ulteriori diminuzioni delle entrate degli enti locali. Prima tra tutte l’abolizione dell’ICI sulla prima casa, tributo che era introitato direttamente dai Comuni e che avrebbe dovuto essere compensato con trasferimenti statali la cui entità effettiva si è poi rivelata inferiore di ben 800 milioni di euro rispetto alle previsioni, a cui hanno fatto seguito i tagli al fondo delle politiche sociali, la sopravvalutazione delle entrate presunte dell’ICI ex-rurale e la cosiddetta riduzione dei costi della politica, in relazione alla quale lo Stato ha operato riduzioni di trasferimenti sovrastimando le possibili effettive economie di bilancio.

Questa situazione ha determinato una rottura istituzionale senza precedenti, che ha visto l’abbandono da parte dell’Anci (Associazione Nazionale dei Comuni) di tutti i tavoli di concertazione tra i vari livelli di governo, mentre molti Comuni hanno scelto di non approvare i bilanci nei termini di legge e di non rispettare il patto di stabilità interno.

Tutto questo, proprio mentre la crisi crea disoccupazione e nuove povertà che comportano una moltiplicazione della domanda, rivolta ai Comuni, che reclama sussidi e interventi che ampliano la spesa sociale.

Il rischio di riduzione degli standard della scuola pubblica

Gli effetti della riduzione della spesa pubblica stanno coinvolgendo pesantemente anche il sistema scolastico e non è un caso che la norma di legge dalla quale ha origine la revisione in corso degli attuali ordinamenti scolastici sia un articolo (il 64) di un decreto legge (il 112/2008) volto a dettare disposizioni urgenti per fronteggiare la crisi economica.

A ben vedere, rileggendo tale articolo, la disposizione più chiara in esso contenuta è proprio quella del comma 6, il quale recita “...dall'attuazione dei commi 1, 2, 3, e 4 del presente articolo, devono derivare per il bilancio dello Stato economie lorde di spesa, non inferiori a 456 milioni di euro per l'anno 2009, a 1.650 milioni di euro per l'anno 2010, a 2.538 milioni di euro per l'anno 2011 e a 3.188 milioni di euro a decorrere dall'anno 2012”.

I provvedimenti attuativi mantengono coerenza con tale disposizione ed è grande il rischio che si vada verso un abbassamento degli standard di funzionamento della scuola con serie ripercussioni sulla qualità dei livelli di apprendimento dei ragazzi. È quasi certo che già dal prossimo anno scolastico si avranno classi più affollate, meno tempo scuola, meno insegnanti, meno finanziamenti per il sistema dell’istruzione pubblica.

Non è un caso se lo stesso Presidente della Repubblica, in visita all’Università di Perugia lo scorso 23 febbraio, ha sentito la necessità di affermare che “la formazione e la ricerca sono leva fondamentale per la crescita dell’economia. Mi auguro quindi che siano maturi i tempi per ripensare e rivedere scelte di bilancio improntate a tagli indiscriminati”.

In questo contesto, le scuole del primo ciclo (infanzia, primaria e secondaria di primo grado), che rientrano nella competenza dei Comuni, nonostante le tante dichiarazioni sulle necessità di ripensare prioritariamente il secondo ciclo dell’istruzione, si ritrovano, da alcune legislature, ad essere le prime (e le uniche) sulle quali si operano “riforme” che incidono sull’ordinamento, sull’età di ingresso degli alunni, sull’organizzazione didattica, sull’assegnazione e l’utilizzazione dei docenti, sulla dimensione delle classi, dei plessi e degli istituti, sull’organizzazione dei servizi di supporto.

L’evoluzione delle competenze dei Comuni per la scuola e le criticità storiche

L’incertezza che continua ad interessare l’ordinamento ed i modelli organizzativi scolastici influisce negativamente anche sul rapporto tra la scuola ed i Comuni, amplificando le difficoltà che derivano dalla particolare situazione di carenza di risorse in cui versano sia gli Istituti Autonomi sia gli Enti Locali.

Questi recenti elementi di criticità aggravano le condizioni di un rapporto che è già reso oggettivamente difficile sia dalle diverse dimensioni e potenzialità dei Comuni italiani sia dalla complessa e stratificata normativa che stabilisce le competenze attribuite ai differenti attori istituzionali del sistema scolastico.

Le disposizioni che regolano i rapporti tra la scuola e i Comuni sono infatti il portato di tre periodi storici, che hanno prodotto altrettanti filoni normativi e regolamentari che mantengono tuttora una loro vigenza ed una loro produzione legislativa.

Questi tre filoni, che può essere utile ripercorrere velocemente, possono essere denominati nell’ordine: funzioni serventi, assistenza scolastica, pianificazione e programmazione del servizio d’istruzione.

L’assegnazione delle funzioni serventi trova lontana origine nella nascita stessa della scuola statale centralizzata, vista come strumento della costruzione dell’unità nazionale (nella prima alfabetizzazione), dell’educazione fascista (nel ventennio) e della rinascita della democrazia (nel secondo dopoguerra). Tali funzioni mantengono rigorosamente distanti dal governo della scuola le autonomie territoriali alle quali assegnano il compito della fornitura di locali idonei, della manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché delle “spese varie d’ ufficio e per l'arredamento e di quelle per le utenze telefoniche ed elettriche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti”.

L’attribuzione ai Comuni delle competenze relative ai servizi di assistenza scolastica risulta più recente e il contesto di riferimento è quello della nascita dell’ordinamento regionale e del trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni attuato nel 1977. Tale intervento ha innovato per la prima volta in modo incisivo l’assetto complessivo dei pubblici poteri, ampliando l’ambito delle materie di competenza regionale ed assegnando alle Province e ai Comuni alcune funzioni definite di interesse esclusivamente locale. L’assistenza scolastica concerne “tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di scuole statali e non statali, anche se adulti, l’assolvimento dell’obbligo scolastico, nonché per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi la prosecuzione degli studi”. I servizi di assistenza scolastica sono volti a favorire l’accesso e la frequenza del sistema d’istruzione. Tra questi: il trasporto alunni, la refezione scolastica, la fornitura dei libri di testo e altro materiale didattico individuale, borse di studio, servizi per gli alunni disabili.

L’attribuzione alle Regioni, alle Province ed ai Comuni di più complesse ed impegnative funzioni che, in aggiunta alle funzioni serventi e a quelle dell’assistenza scolastica, pongono in capo a tali enti compiti di pianificazione e programmazione dell’offerta formativa e della rete scolastica, è avvenuta con la più recente e innovativa regionalizzazione. In materia d’istruzione, compete oggi ai Comuni e alle Province, in relazione agli ordini di scuola di rispettiva competenza, l’istituzione, aggregazione, fusione e soppressione di scuole; la pianificazione e programmazione della rete delle istituzioni scolastiche; la pianificazione e programmazione dell’uso degli edifici e delle attrezzature; i servizi per alunni disabili; la costituzione, controlli e vigilanza sugli organi collegiali della scuola a livello territoriale; l’educazione degli adulti; l’orientamento scolastico e professionale; la realizzazione delle pari opportunità; il supporto alla continuità didattica verticale e orizzontale tra gradi e ordini di scuola; interventi perequativi; prevenzione della dispersione scolastica; educazione alla salute.

A tutto ciò si aggiunge, infine, una significativa e ulteriore trasformazione del quadro normativo, compiuta con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha ulteriormente alleggerito le competenze statali in materia d’istruzione, riservando alla competenza esclusiva dello Stato solo le "... norme generali sull’istruzione" e la "…determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" ed ha affidato alla potestà legislativa concorrente la materia della "...istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche". Tutte le altre funzioni sono di competenza esclusiva delle Regioni le quali dovranno individuare il livello migliore di esercizio e decentrarle a Comuni e Province sulla base del principio di sussidiarietà, salvo che ne sia indispensabile l’esercizio unitario.

I compiti del Comune per la scuola, sono quindi destinati ad ampliarsi ulteriormente e i Comuni italiani sono oggi, anche da questo punto di vista, di fronte ad una sfida non facile da sostenere.

Come si collocano i provvedimenti del ministro Gelmini?

Il sistema dell’istruzione e della formazione dovrebbe dunque essere oggi un organismo comprendente più attori istituzionali, che dovrebbe svilupparsi attorno ed assieme alle autonomie scolastiche, cui è affidato il compito non facile di promuovere lo sviluppo di ciascuno. attuando e declinando l’offerta sul territorio, garantendo il rispetto di principi e livelli essenziali centralmente definiti ed operando nell’ambito della programmazione di rete effettuata dagli enti territoriali con il coinvolgimento delle scuole autonome stesse.

Ma le norme adottate in questi ultimi mesi e quelle in via di adozione, come si collocano in questo processo?

In realtà, nonostante che la lettura di dettaglio dei singoli provvedimenti può distrarre dal senso principale della manovra in atto nei confronti della scuola, pare si stia delineando una quarta fase storica che si aggiunge a quelle che abbiamo precedentemente identificato in modo sintetico. Dopo la statalizzazione, la regionalizzazione amministrativa ed il federalismo scolastico… il dato politico principale di questa nuova fase pare essere quello della riduzione dell’intervento pubblico nel settore dell’istruzione.

A tale politica è funzionale anche la temporanea riproposizione del centralismo ministeriale che da un lato tende a sottrarre alle Regioni la definizione degli organici (non solo non concertando con loro la ripartizione tra le regioni ma anche mantenendo in capo agli Uffici Scolastici Regionali l’assegnazione degli organici agli istituti) e dall’altro tende a togliere ogni sostanziale autonomia alla capacità di auto organizzazione delle Istituzioni scolastiche autonome, adottando regolamenti che vanno a definire con minuzia come organizzare ed utilizzare il personale.

E non è un caso che i provvedimenti originino da esigenze di contenimento della spesa e stiano seguendo tipologie di percorsi che permettono al Governo di adottare decreti d’urgenza proprio perché collocati nell’ambito delle manovre finanziarie di riequilibrio della spesa pubblica.

Questo “quarto periodo” è ancora in corso di formazione e non possono essere dati per scontati gli esiti futuri. Ma, tra questi, è possibile immaginare un peggioramento degli standard qualitativi (che invece dovrebbero essere migliorati) ed una minore rispondenza ai bisogni delle famiglie e dei ragazzi.

Fino a pochi hanno fa, in Italia, conoscevamo solo una minima fetta di utenza che si rivolgeva alla scuola privata. Buona parte di questa era concentrata sulla scuola dell’infanzia non statale che da sempre garantisce una maggiore flessibilità di servizio e di orari. Recentemente, in alcune città del nord, si verificano liste di attesa alle scuole primarie private, che iniziano a rispondere alla domanda di tempo pieno non soddisfatta dalla scuola pubblica e che spesso… non vedono tra i loro alunni… gli stranieri…. i disabili…. e così via.

Se questo è, come è possibile ipotizzare, uno degli sbocchi possibili della situazione attuale, sarà bene che gli enti locali, giustamente preoccupati dei costi che le riduzioni dell’intervento statale potranno far ricadere su Comuni e Province, inizino a chiedersi anche quali oneri, non solo finanziari, potranno ricadere sulle comunità locali dal concretizzarsi di uno scenario come quello ipotizzato.

La versione integrale del presente articolo uscirà su “Rivista dell’istruzione”, n. 3, aprile-maggio 2009.