Che fine ha fatto il Federalismo scolastico?

Con il voto del 24-25 febbraio si rinnovano oltre alle Camere anche tre Consigli regionali. Questa circostanza avrebbe dovuto rappresentare l’occasione per una rinnovata considerazione delle modalità di realizzazione del Titolo V della Costituzione. Ciò a partire da quelle, in gran parte impantanate, che nella scorsa legislatura avevano tentato di definire il cosiddetto federalismo fiscale.

Non sembra che finora il tema risulti in qualche modo presente nel dibattito elettorale che si è avviato anche perché esso latita o risulta troppo genericamente indicato nelle diverse piattaforme elettorali.
Probabilmente ciò accade perché l’aggravarsi della crisi economica e finanziaria di carattere internazionale ha consentito di scaricare una buona parte delle misure di austerità proprio sul sistema delle autonomie locali a torto o a ragione considerato fonte e causa di sprechi assai rilevanti. Hanno finora sicuramente contribuito a tale oscuramento del tema in questione nella campagna elettorale anche i numerosi scandali che in questi ultimi tempi hanno investito certe amministrazioni regionali e locali.
I tagli agli enti locali presenti nelle diverse manovre realizzate dal governo Monti (in particolare per la sanità con una riduzione di 900, 1800 e 2000 milioni rispettivamente per gli anni 2012, 2013, 2014) si sono aggiunti, rappresentandone una parte peraltro molto limitata, ai tagli alle Regioni e agli enti locali realizzati da Tremonti con il D.L. n. 98/11 che hanno rappresentato la parte più consistente della manovra complessiva.
Questi tagli si aggiunsero a quelli inferti sempre da Tremonti con l’art.14 della legge 122/2010.
Si trattò di un taglio di 7,5 miliardi di riduzioni rispetto ai trasferimenti effettuati nel 2010 che avrebbero dovuto durare fino al 2013 per poi essere restituiti, come prevedeva lo stesso art. 14, alle Regioni e agli enti locali impegnati nel costruire il federalismo fiscale. Il comma 4 dell’art. 20 del D.L. 98/2011 invece aggiungeva tali tagli, ai nuovi, fino agli anni 2014 e seguenti. Si trattò in sostanza di un taglio annuale strutturale dei trasferimenti fino ad allora garantiti agli enti locali di circa 14.9 miliardi di euro a cui si sono di recente aggiunti, come si è detto, quelli deliberati da vari provvedimenti del governo Monti. Nonostante i tentativi della Lega di Maroni di negare questa realtà risiede in quella manovra voluta e realizzata dal Governo Berlusconi di cui la Lega faceva parte, la causa esclusiva dell’entrata in coma dei decreti sul federalismo fiscale.
In realtà tale penalizzazione di carattere finanziario corrispondeva all’esigenza di mascherare un nuovo prelievo di risorse a carico dei cittadini con misure destinate a determinare un aumento delle tasse locali e delle tariffe riguardanti erogazione dei servizi a cominciare da quelli relativi alla sanità e i ai trasporti. Le misure di contenimento e di riduzione delle spese regionali e locali ovviamente hanno riguardato anche l’istruzione.
Come ha dimostrato il fallimento della assai discutibile operazione di riforma delle Province un riordino del sistema delle autonomie locali che voglia porsi non solo l’obiettivo di una riduzione della spesa pubblica, ma anche quello di una più efficiente ed efficace gestione della pubblica amministrazione, non può prescindere dalla presa in considerazione di un più complessivo riordinamento della macchina amministrativa dello Stato così come viene configurata nel Titolo V della Costituzione.

Tale prospettiva implica anche per l’Istruzione una nuova distribuzione delle competenze tra Stato e autonomie territoriali. In questo quadro dovrà essere ripreso in considerazione un progetto di riordino degli organismi di governo delle autonomie scolastiche in raccordo con gli organi collegiali di carattere locale e nazionale.
Il tema dell’istruzione e della formazione va quindi ricollocato nello scenario istituzionale definito dal nuovo Titolo V, che produce effetti sul sistema educativo con un nuovo riparto delle competenze tra Stato e autonomie territoriali.
Su tale terreno almeno dal 2007, partendo dal nuovo assetto costituzionale, è stato delineato un sistema educativo di istruzione e di formazione unitario nel quale:

• lo Stato detta le norme generali; individua i livelli delle prestazioni, ne controlla l’attuazione ed eventualmente interviene in sostituzione dell’ente territoriale inadempiente; definisce i principi fondamentali;
• le Regioni, nel quadro di principi fondamentali stabiliti dallo Stato, disciplinano le funzioni di organizzazione e di amministrazione di carattere generale, definendo le linee programmatiche di sviluppo dei servizi;
• le autonomie locali sono competenti per la gestione dei servizi;
• le istituzioni scolastiche hanno piena autonomia funzionale;
• le Regioni dispongono di competenza legislativa esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale.

Le Regioni sono chiamate a svolgere per l’area istruzione un ruolo di indirizzo, di programmazione e di coordinamento accompagnato da un’attività di monitoraggio dei processi e di valutazione degli esiti ispirato ai principi di sussidiarietà ed autonomia. Le critiche, come quelle di Casini e dei centristi, ai principi del Titolo V, indicati come causa del contenzioso costituzionale in atto, ignorano che la causa principale di esso è stata costituita dal centralismo berlusconiano che faceva da contrappeso alla demagogia federalista della Lega
Alcuni mesi orsono è stata presentata dal MIUR di Profumo ai sindacati della scuola una nuova Bozza di “Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano concernente finalità, tempi e modalità di attuazione del Titolo V, Parte II della Costituzione per quanto attiene alla materia istruzione e sperimentazione di interventi condivisi tra Stato e Regioni per la migliore allocazione delle risorse umane, strumentali ed economiche al fine di elevare la qualità del servizio.”
A parte il fatto che già nel titolo era evidente l’inconsistenza di tale iniziativa in quanto si attribuiva a una funzione della Conferenza Unificata (quella di cui all’art.9, comma 2, lettera c) del Decreto legislativo n. 281/1997) la redazione di un documento che invece nel suo complesso, nel testo allora presentato riguardava solo lo Stato e le Regioni. Un documento così concepito avrebbe potuto infatti essere redatto solo ai sensi dell’art.4 dello stesso Decreto.
Quel Documento, di cui non si è più parlato in seguito riprendeva e sintetizzava, con alcune correzioni significative che di fatto eliminavano parte della materia (ad es. l’edilizia scolastica) riguardante le funzioni che, per l’istruzione, la legislazione vigente (legge 42/2009) e la Costituzione assegnano ai Comuni e alle Province, quello predisposto nel 2010. La Bozza del 2010, di attuazione del Titolo V in materia di istruzione, era stata infatti formulata con il concorso dei Comuni e delle Province e quella origine non giustificava l’esclusione degli enti locali da questa ulteriore fase di elaborazione.
La bozza in questione abbandonava la strada della sperimentazione in forza della legge 244/2007, (art. 2, commi 417 e seguenti). Infatti essa non veniva, correttamente, più richiamata in causa come fonte del potere di sperimentazione, perché ha esaurito la sua validità con l’anno scolastico 2010-2011.
Attualmente quindi non è possibile sperimentare un trasferimento di poteri amministrativi se non lo prevede una specifica legge. Ogni istanza di governo può realizzare sperimentazioni nell’ambito delle competenze che le sono attribuite dalla normativa vigente, seguendo le regole previste dai relativi ordinamenti. Si trattava di un grave colpo per Formigoni e per il suo l’assessore Aprea che avevano fondato la loro proposta di reclutamento degli insegnanti, rinviata poi dal Governo alla Corte Costituzionale, proprio su tale possibilità. In realtà quella norma sulla sperimentazione, del resto mai utilizzata, se non in un’Intesa, tra Formigoni e la Gelmini, fasulla e mai, come tale, entrata effettivamente in vigore in materia di formazione professionale, si riferiva alla razionalizzazione della rete scolastica. Tale sperimentazione era regolata da precise indicazioni e non avrebbe comunque potuto consentire modifiche alle procedure costituzionali previste in materia di trasferimento alle Regioni di funzioni amministrative statali come quelle riguardanti i concorsi.
La bozza di Accordo presentata al MIUR riprende i 5 obiettivi indicati in quella del 2010. Essi sono:

• individuazione dei tempi e dei modi per il completamento del trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e agli Enti locali alla luce dei nuovi criteri costituzionali di riparto della funzione legislativa in materia di istruzione;
• fissazione dei tempi e delle modalità per il trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie all’esercizio delle nuove funzioni e del collegamento tra tale trasferimento e la data di inizio dell’esercizio delle nuove funzioni;
• congruente definizione dei tempi e dei modi di ridefinizione dell’amministrazione scolastica periferica;
• modulazione del raggiungimento degli obiettivi secondo diverse velocità, dipendenti dallo stadio dell’organizzazione regionale;
• definizione di condizioni e modalità per la attuazione della sperimentazione di nuovi modelli organizzativi.

Fermi restando gli obiettivi descritti, l’Accordo comprendeva cinque capitoli destinati, rispettivamente, ai seguenti ambiti ed oggetti (rispetto alla Bozza del 2010: in grassetto le parti innovative e sottolineate le abrogazioni):

“A) Individuazione condivisa delle competenze normative dello Stato e delle Regioni e articolazione delle funzioni amministrative in materia di istruzione e formazione professionale (degli ambiti della funzione normativa statale);

B) Predisposizione delle condizioni per l’esercizio da parte delle Regioni delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici nelle materie dell’istruzione e formazione professionale; trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie;(conferimento di funzioni amministrative e servizi pubblici statali nelle materie dell’istruzione e dell’istruzione e formazione professionale;)

C) Riparto delle dotazioni organiche del personale della scuola e dimensionamento della rete scolastica (trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie;)

D) Organizzazione e gestione delle banche dati.( dei dati relativi al sistema educativo (con ciò intendendosi il sistema composto dall’istruzione e dall’istruzione e formazione professionale);

E) Sperimentazione di nuovi modelli organizzativi, finalizzati a migliorare l’economicità, l’efficienza e l’efficacia del sistema di istruzione (sulla base dei principi e dei criteri stabiliti dalle leggi n. 244/2007 e n. 133/2008.) “

La bozza di Accordo per favorire un’individuazione condivisa delle competenze normative dello Stato e delle Regioni e la relativa articolazione delle funzioni amministrative in materia di istruzione e di istruzione e formazione professionale prevedeva, fra l’altro che le norme statali sull’istruzione (norme generali, principi fondamentali e definizione dei livelli essenziali) venissero raccolte in un Testo Unico.
Risultava singolare che quando si segnalava la necessità di raccordare l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni con i relativi fabbisogni e costi standard si richiamasse solo la metodologia prevista nel decreto sulle entrate regionali. A questo riguardo il cammino allora realizzato dal federalismo mostrava i suoi gravissimi limiti proprio nel settore dell’istruzione.
Oggi è chiaro che quel tipo di federalismo dovrà subire le necessarie modificazioni e un non breve periodo di restauro e una progressiva graduale attuazione, perché dovranno fra l’altro essere considerati i costi standard e i livelli essenziali per l’edilizia scolastica oltre a quelli relativi alle funzioni trasferite con il Decreto 112/98 e a quelli che secondo l’art 8 comma 2 della legge 42/2009 avrebbero dovuto riguardare le nuove funzioni amministrative che saranno indicate in un Accordo da raggiungersi in sede di conferenza unificata. Per quanto riguarda l’edilizia scolastica occorre prendere atto che il federalismo fiscale finora non ha trattato le spese in conto capitale. Sarebbe d’altra parte difficile trattare tale materia stante l’ assoluta inconsistenza e volatilità degli stanziamenti finora previsti nel bilancio dello Stato. La legge 221 del 17 dicembre 2012 affronta la materia con orientamenti finalmente rispettosi delle autonomie locali. Purtroppo la concitazione dovuta alla precipitosa conclusione della legislatura ha prodotto un testo dell’art.11 pieno di errori e di omissioni che dovrà essere opportunamente coordinato con l’art.53 della legge n. 35/2012.
Quella bozza di Accordo sul Titolo V, in materia di razionalizzazione della Rete scolastica, si adeguava positivamente alla sentenza n.147 della Corte Costituzionale superando ogni riferimento alle Intese da raggiungere su tale materia in sede di Conferenza Unificata, puntando invece direttamente, ferme restando le competenze statali sulla determinazione degli organi concernenti l’autonomia scolastica, alla normazione Regionale.
Quello che risulta decisivo nella costruzione di questo percorso, più che i contenuti delle funzioni amministrative da trasferire, risultano le modalità di realizzazione dei previsti trasferimenti.
Mi sembra che da questo angolo visuale, per dare piena attuazione al Titolo V, non risultino più disponibili le procedure legislative previste dall’articolo 7 della legge n. 131 del 2003. Del resto tale legge era già stata largamente disattesa e molte sue deleghe non erano state realizzate ad esempio in materia di:
a) ricognizione dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione (art.1 comma 4);
b) individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento(art.2 comma 1);
c) revisione, nell’ambito della competenza legislativa dello Stato, delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Tutte queste questioni, ancora irrisolte, erano nella scorsa legislatura, confluite nel disegno di legge, approvato solo dalla Camera, noto come “Carta delle autonomie” e allora bloccato, per motivi politici (questione delle Province) e finanziari (finanziamento dei costi standard) in sede di Commissione Affari costituzionali del Senato (A.S. n.2259).
Sarà quindi una nuova legge sulla “Carta delle autonomie” che insieme al riordino delle autonomie a partire dal superamento delle Province potrà prevedere, come già indicava l’art.7 comma 2, della legge 131/03, che sia un Accordo raggiunto in sede di Conferenza Unificata ad indicare le funzioni, i compiti e i modi per trasferire le relative risorse.