Ancora sulla libertà di espressione ai tempi della 240/2010 e sull’autonomia regolamentare degli atenei non statali e telematici

I lettori ricorderanno senz’altro la vicenda. Nel luglio 2013 io e la collega Alida Clemente pubblicammo su Roars un articolo in cui si portava l’attenzione su un problema largamente ignorato in tema di università telematiche: il contrasto che i ricercatori strutturati in questi atenei generalmente vivono tra la natura della loro funzione, sancita dal loro status giuridico, e quella de facto loro attribuita dai rispettivi atenei: da un lato, il dovere di svolgere attività di ricerca, e il connesso diritto di farlo con la serenità, i mezzi e il riconoscimento necessari, dall’altro  la natura dell’impegno richiesto  dai rispettivi atenei, generalmente tutto orientato al “servizio agli studenti” in ragione della loro natura privatistica e commerciale (https://www.roars.it/online/cervelli-in-standby-la-mutazione-genetica-del-ricercatore-nellera-delle-telematiche/). L’articolo non faceva riferimento ad alcun ateneo in particolare, ma l’Università Telematica “Niccolò Cusano” nella quale la collega Clemente è impiegata come ricercatrice ritenne l’articolo lesivo della propria immagine e del proprio buon nome. Il CdA di Unicusano sanzionò Alida con un gravissimo provvedimento: la sospensione per un mese dal lavoro e dalla retribuzione. In un successivo articolo ho ricostruito brevemente la vicenda e sollevato alcune questioni di merito relative alla singolare struttura dell’Ateneo in questione e alla legislazione vigente in materia disciplinare così come innovata dalla legge 240/2010 (https://www.roars.it/online/la-liberta-di-espressione-ai-tempi-della-2402010/). Ne è quindi seguita una raccolta di firme in solidarietà ad Alida che ha avuto un importante riscontro in termini di adesioni.

Come è ovvio in questi casi, Alida ha dovuto far ricorso al TAR Lazio, che ha prima accolto l’istanza cautelare, sospendendo con effetto immediato il procedimento del CdA di Unicusano, quindi si è pronunciato nel merito. La sentenza (06682/ 24-06-2014 ) presenta una serie di elementi rilevanti sia per quanto attiene all’autonomia regolamentare e organizzativa degli atenei telematici, sia in materia di procedimenti disciplinari. Di questi risvolti mi interessa dare conto per la portata e il significato più ampio che rivestono.

In merito allo status degli atenei telematici, la sentenza del Tar sgombra il campo da ogni possibile dubbio riguardo al margine di autonomia regolamentare e organizzativa loro consentito dalla pur scarna e lacunosa legislazione vigente. Nella fattispecie, la procedura disciplinare avviata dall’Ateneo si discostava in più punti dalle previsioni della legge 240/2010, essendo stata avviata da imprecisati organi amministrativi e solo successivamente motivata dal Rettore; per di più la sanzione irrogata dal CdA non era quella decisa dal collegio di disciplina, malgrado la legge ne sancisca chiaramente il carattere vincolante. UniCusano ha sollevato su questo tema l’obiezione che le norme previste dalla 240/2010 si applicano esclusivamente agli atenei statali e che quelli telematici, in quanto atenei non statali soggetti a specifica normativa, possono dotarsi di regolamenti e procedure autonome.

Il TAR ha rigettato con molta chiarezza questo argomento. Nel respingere le eccezioni formulate dall’Ateneo, il TAR osserva che se l’articolo 26 della L. 289/2002 ha consentito l’istituzione delle università telematiche e spetta al MIUR determinare i criteri e le procedure di accreditamento “dei corsi universitari a distanza e delle istituzioni universitarie abilitate a rilasciare titoli accademici”, in nessun luogo è espresso il fatto che esse siano sottratte alla disciplina ordinaria prevista per gli atenei statali o non statali di tipo tradizionale. Né il DM attuativo di questa previsione di legge prevede alcuna deroga o esclusione delle telematiche. Allo stesso modo, il fatto che l’art.12 della L. 240/2010 preveda la distribuzione premiale di quote del FFO agli atenei non statali ma non a tutte le telematiche (solo a quelle “già inserite tra le università non statali legalmente riconosciute”) si limita a differenziarne la disciplina non già rispetto alle università statali, bensì a tutte le altre università private legalmente riconosciute, limitatamente alla ripartizione dei contributi di cui all’art. 2 della L. 243\1991 da parte dello Stato. Tutto ciò, in definitiva “non può fare ritenere che anche i profili ordinamentali oggi in discussione possano ritenersi differenti; essa, al contrario, induce a ritenere che, d’ordinario, la disciplina della L. 240\2010 sia invece valida per ogni Ateneo, tradizionale o telematico”. In particolare, il TAR richiama la vigenza dell’art.1 della L 240 /2010 secondo cui tutte le istituzioni universitarie sono sede primaria di libera ricerca e di libera formazione. In termini specifici, relativamente a quanto attiene alla materia disciplinare, il TAR precisa che “non è stato dedotto, né risulta dagli atti del giudizio, che l’Ateneo intimato abbia adottato una propria disciplina regolamentare in tema di procedimento e di sanzioni disciplinari. In ogni caso, ove tale disciplina regolamentare sussistesse, non v’è dubbio che essa – già per espressa previsione statutaria- non potrebbe che uniformarsi ai principi valevoli per tutte le altre Università (private o statali)”. In sostanza, la sentenza ribadisce la necessità – anche per gli atenei telematici – di ottemperare alla duplice missione di promuovere tanto l’attività didattica quanto la ricerca e chiarisce che la natura privatistica e commerciale di questi atenei non li esime, se intendono rilasciare titoli validi ai sensi della legge, dall’uniformarsi alla normativa vigente ove non siano previste espressamente deroghe o discipline speciali.(che è quanto si intendeva rimarcare, del resto, nell’articolo “incriminato”).

Una seconda serie di osservazioni fatte dal TAR riguarda le modalità di applicazione della disciplina delle sanzioni. Il Tar si richiama esplicitamente al regio decreto del 31 agosto 1933, n.1592, che prevede, infatti, che ai professori possano essere inflitte quali sanzioni disciplinari: n. 1, la censura; n. 2, la sospensione dall’ufficio e dallo stipendio fino ad un anno; n. 3, la revocazione; n. 4, la destituzione senza perdita del diritto a pensione o assegni; n.5 la destituzione con perdita del diritto a pensione o ad assegni. In base a quanto disposto dall’art. 89, le sanzioni di cui ai numeri 2, 3, 4 e 5 dell’art. 87 si applicano, secondo la gravità delle mancanze, per le seguenti ragioni: grave insubordinazione; abituale mancanza ai doveri d’ufficio; abituale irregolarità di condotta; atti, in genere, che comunque ledano la dignità o l’onore del professore. Nel caso specifico, il TAR ha ritenuto che:

“risulta evidente l’impossibilità di ascrivere a grave insubordinazione, ad abituale mancanza ai doveri di ufficio e ad abituale irregolarità di condotta la pubblicazione di un articolo ritenuto lesivo del prestigio dell’Ateneo di appartenenza: le ultime due ipotesi, infatti, attengono a comportamenti reiterati e che non si esauriscono con un unico atto, mentre la prima, e più grave in assoluto delle ipotesi normativamente contemplate (la grave insubordinazione), male si accorda con l’entità della sanzione irrogata, che è solo la seconda in ordine crescente di afflittività tra quelle previste dall’art. 87, che prevede, quale punizione più grave, la destituzione con perdita del diritto a pensione o ad assegni.

Né il contenuto dell’articolo risulta in qualche modo lesivo dell’onore e della dignità della ricercatrice -ipotesi sub d) dell’art. 89-, riguardando, invece, in via generale e senza menzionare specificamente alcun Ateneo, il mondo delle università telematiche e la condizione di tutti i docenti che vi operano.

Inoltre, il contributo in questione è stato pubblicato su di una rivista il cui prestigio risulta incontestato, e di cui è nota la larga diffusione nel mondo accademico.”

Che in materia di sanzioni disciplinari sia ancora in vigore un regio decreto del 1933 la dice lunga sui limiti di una legislazione universitaria disorganica e confusa. E’ da rimarcare, tuttavia, che l’avvocatura generale dello stato ritiene il provvedimento superato (https://www.avvocaturastato.it/node/169). Certamente il TAR ha potuto verificare sia l’illogicità della sanzione irrogata dal CdA di Unicusano (la sanzione è spropositata se posta in relazione all’addebito), sia la sua irragionevolezza (l’addebito non consiste in alcuna fattispecie rilevante).

In ultimo, il TAR richiama la necessità di individuare in maniera precisa sulla base delle fattispecie indicate dal regio decreto i casi da sanzionare, temperando almeno da un punto di vista i possibili usi arbitrari degli strumenti disciplinari, e escludendo che al ricercatore o al professore sia contestabile la libertà di espressione della  propria opinione, anche critica, rispetto all’operato del proprio ateneo (come in tempi recenti sembra da qualche parte prospettarsi in concomitanza con l’approvazione dei  “codici etici”).

Certamente, i limiti della legislazione vigente – da quelli connessi al regio decreto del 1933 a quelli propri della 240/2010 – non annullano il rischio che le amministrazioni utilizzino il collegio di disciplina come strumento di controllo del dissenso, abusando della propria autonomia disciplinare. Tanto più che ottenere l’annullamento della sanzione, anche qualora manifestamente ingiusta e persecutoria, comporta un impegno economico che non viene ripagato anche in caso di accoglimento del ricorso, come nella fattispecie, in cui il Tar ha disposto la compensazione delle spese. Il ritorno all’istituzione del collegio di disciplina presso il CUN potrebbe almeno scoraggiare gli atenei dall’abusare del proprio potere disciplinare ed evitare al ricercatore/professore, al fine di ottenere l’annullamento di provvedimenti palesemente ingiusti, un lungo e oneroso ricorso al Tar.

Una revisione della normativa in materia, richiesta a gran voce dai firmatari della petizione a favore di Alida (https://www.rete29aprile.it/index.php/component/content/article/98-uncategorised/405-petizione) è quindi urgente e necessaria, perché casi come quello di cui abbiamo discusso potrebbero non essere tanto rari o eccezionali. Certamente essi non appartengono esclusivamente al mondo degli atenei non statali o telematici. Sono piuttosto il segno, preoccupante, dello spirito dei tempi.